Un Comentario Financiero a los Contratos APP, instrumentos de usura
Se comenta frecuentemente que las Asociaciones Público Privadas (APP) son una forma que tiene el Estado para agenciarse recursos financieros que necesita para realizar obra pública o brindar diversos servicios que requiere la sociedad. Aceptemos, sin conceder, que esto sea así y que este tipo de asociación sea indispensable. Se asume, además, que las instancias gubernamentales responsables de implementar estos contratos tienen como objetivo no solamente realizar una determinada obra o prestar un cierto servicio, sino hacerlo bajo las mejores condiciones financieras posibles en el mercado, dado que, a diferencia de una entidad privada, el Estado no persigue fines de lucro, sino los de mejorar en todos los órdenes posibles, la calidad de vida de la población. Parte de esta última suposición, sin embargo, puede analizarse para determinar el grado con el cual la misma es creíble. Más específicamente, es factible analizar de una manera global la información financiera contenida en los contratos APP existentes y tener una idea más precisa de qué tanto las instancias gubernamentales involucradas obtuvieron el mejor contrato posible.
Jesús Francisco Galaz Fontes / A los 4 Vientos
Así pues, a continuación presentamos, sobre la base del análisis de la información financiera de un contrato APP, algunas reflexiones alrededor de esta alternativa financiera y de su funcionamiento en el contexto particular del Estado de Baja California. Termina el texto con un pequeña sección de conclusiones y propuestas.
Además de la suposición que el gobierno no cuenta con recursos financieros para realizar obra y servicios públicos, podemos suponer, para efectos de este ejercicio, aunque en realidad también pueden cuestionarse con mucho fundamento, los siguientes dos puntos.
En primer lugar, se puede sostener que existen áreas de competencia en las cuales el gobierno no solamente no cuenta con los recursos financieros para poder realizar la obra y prestar los servicios que tiene la obligación de proporcionar, sino que tampoco posee la habilitación necesaria para ello. Esta situación, sin embargo, no es privativa de la situación actual, ya que desde hace mucho tiempo se ha dado el caso que sean empresas privadas las que realizan determinadas obras.
En segundo lugar, en algunos círculos se afirma que el sector privado es mejor administrador que el gobierno. Más aún, se sostiene que el sector privado, en contraposición al sector gubernamental, se comporta de una manera más efectiva, eficiente y, particularmente, se ajusta a un comportamiento ético en todo aquello que emprende. Las noticias de prácticamente todos los días hablan en otro sentido, pero aceptemos, sin conceder, este planteamiento.
Así, con base a las tres suposiciones anteriores se ha extendido la idea de que la sociedad, en su conjunto, se beneficiaría enormemente si su gobierno se asocia con el sector privado a través de las así llamadas Asociaciones Público Privadas (APP). El beneficio directo, se afirma, consistirá en contar con la obras y servicios que, de otro modo, no estarían disponibles. También se declara, regularmente, que todo ello será más barato que si fuera el Estado el responsable director de realizar las obras y/o prestar los servicios implicados.
El 20 de enero del 2016, en Mexicali, Baja California se firmó el contrato para la construcción de la desaladora de San Quintín, con los representantes legales de las empresas encargadas de este proyecto: Libra Ingenieros Civiles S.A. de C.V. y RJ Ingeniería S.A. de C.V. junto con la empresa israelí RWL Waters LLC. Suscriben el contrato la Secretaría de Infraestructura y Desarrollo Urbano del Estado (SIDUE), la Comisión Estatal del Agua (CEA), la Comisión Estatal de Servicios Públicos de Ensenada (CESPE) y representantes legales del consorcio Mexicano-Israelí que llevará a cabo la obra. Foto: página web de Libra Ingenieros Civiles S.A . de C.V.
Planteada así la situación, las APP tienen una lógica que, en un primer momento, podría hacer ver como irracional a cualquier persona que las cuestionara.
No obstante ello, como construcción humana, las APP son diseñadas, funcionan y son implementadas en contextos sociales, políticos y económicos concretos. En otras palabras, es posible que el funcionamiento en los hechos de las APP difiera de lo que dice la teoría acerca de ellas por el simple hecho de que el contexto es un actor que, en mayor o menor medida, impacta el funcionamiento real de las APP. ¿Cuál será el caso para el Estado de Baja California?
Para tratar de responder la pregunta sobre qué tan bien funcionan las APP, tomaremos como caso de análisis el Contrato celebrado entre la Comisión Estatal del Agua (CEA) y la Desaladora Kenton para la construcción de “El Sistema Integra hídrico San Quitín (estapa producción de agua potable mediante desalinización),” así como por su operación por 30 años.
Desaladora Kenton S.A. de C.V. inició el pasado mes de enero la construcción de la planta de San Quintín. Foto: Jorge Gómez/Plex
Lejos de pretender discutir el tema de una manera exhaustiva, lo que intentamos, mediante la siguiente discusión específica de los intereses asociados al capital con el que se pagará el costo del proyecto, es hacer un planteamiento indicativo en el sentido de que las dudas sobre la pertinencia de las APP son de tal magnitud y significado, que un gobierno prudente y responsable haría bien en buscar otras alternativas de financiamiento para hacerse de los recursos necesarios para cumplir con sus obligaciones.[i] Veamos.
Un primer aspecto del contrato en cuestión que llama la atención es el muy diferente tratamiento financiero que recibe el capital de riesgo y el capital crédito que, de manera conjunta, cubren el costo total del sistema. Mientras que el costo total del sistema está planteado en 568 millones, ocho mil 270 pesos); el 75 por ciento del mismo proviene de un capital crédito (426 millones 6 mil 620 pesos) y, por otro lado, 25 por ciento proviene de capital de riesgo, 142 millones 2 mil 207 pesos (p. 69).[ii]
De acuerdo a la Tabla presentada en la página 29 del contrato. se tiene programado un pago mensual de 3 millones 141 mil 729 pesos para amortizar no el total del costo del proyecto, sino exclusivamente el capital crédito señalado (426 millones 6 mil 620 pesos).
Por otro lado, el pago mensual programado para la amortización del capital de riesgo (142 millones 2 mil 207 pesos) es de 3 millones 436 mil 136 pesos
¿Por qué capitales con montos diferentes, en una relación de prácticamente tres a uno, generan pagos mensuales que difieren entre sí en menos de un 10 por ciento? Dado que ambos capitales se cubrirían en el mismo número de mensualidad es obvio que en la situación expuesta las tasas de interés tienen que ser considerablemente diferentes. Prosigamos.
Si consideramos que los pagos mensuales estipulados en la Tabla señalada se han de cubrir a lo largo de 360 meses (30 años), resulta que el costo final por la inversión ejecutada con capital crédito será de 1,131 millones 22 mil 690 pesos (265.49 por ciento de la inversión original), mientras que el costo final por la inversión ejecutada con capital de riesgo será de 1,237 millones 9 mil 68 pesos (¡871.12 por ciento de la inversión original!)
El gobernador Francisco Vega e integrantes de su gabinete participaron el 4 de marzo de 2017 en el acto de inicio de la construcción de la planta desalinizadora de San Quintín que otorga al consorcio isreaelita Desaladora Kenton S.A. de C.V. la operación privada de este sistema hidráulico durante un plazo de 30 años. Foto: Jorge Gómez/ Plex
Partiendo de los datos anteriores resulta que, mientras el capital crédito está siendo contratado a un interés anual de 8.35 por ciento, equivalente a un interés mensual de 0.67 por ciento, el capital de riesgo se plantea pagarlo a un interés anual de 33.22 por ciento, equivalente a un interés mensual de 2.4 por ciento. Mientras que el interés con el cual se pretende pagar el capital crédito está dentro de los márgenes que pudieran considerarse razonables. ¿Bajo qué lógica el interés con el que se va cubrir el capital de riesgo es de tal magnitud? ¿Realmente éste fue el mejor arreglo financiero que nuestros funcionarios públicos pudieron lograr? ¿Cómo sería visto su desempeño si establecieran un arreglo semejante dentro de una empresa privada?
Un segundo aspecto que también resulta interesante analizar es el plazo del contrato. ¿Por qué 30 años y no 15 ó 10? Si mantenemos las tasas de interés identificados anteriormente (asunto en sí mismo discutible), así como todos los otros componentes financieros plasmados en la Tabla referida, y variamos la duración del contrato para observar el impacto de esta modificación en el monto del pago mensual total, observamos lo siguiente:
Manejando las cifras de la Tabla en cuestión se observa que se tiene programado un pago mensual total por 11 millones 136 mil 150 pesos y, por ello, al cabo de 30 años (360 meses) se habrán de pagar 4,009 millones 14 mil pesos (705.80 por ciento respecto al costo total del sistema de 568 millones 8 mil 270 pesos).[iii]
Ahora bien, si establecemos un duración de 15 años (180 meses), el pago mensual resulta ser de 12 millones 125 mil 166 pesos, lo cual equivale a un 8.88 por ciento más que el pago mensual programado actualmente para 30 años. No obstante la reducción del plazo en un 50 por ciento, la Desaladora Kenton seguiría recibiendo una generosa retribución de su trabajo, ya que al término de esos 15 años habría recibido 2,182 millones 530 mil pesos (384.24 por ciento del costo total del sistema). Sin embargo, ¡el Estado se estaría ahorrando 1,781 millones 628 mil 629 pesos!
Además de la duración del contrato, una variable que también se puede manipular en una simulación es el interés con el cual se cubren los diferentes capitales involucrados.
¿Qué pasaría si el capital de riesgo fuera financiado con un interés anual menor (digamos 12 por ciento) al que se obtuvo para el capital crédito y, además, se redujera la duración del contrato a la mitad, como se hizo en la simulación anterior? Pues entonces las contraprestaciones (pagos) mensuales quedarían en 10 millones 291 mil 173 pesos; el pago total después de 15 años sería de 1,852 millones 411 mil 171 pesos(326.12 por ciento del costo total del sistema) y ¡el Estado se ahorraría 2,156 millones 602 mil 828 pesos! ¿Hay alguna evidencia de que los negociadores gubernamentales intentaron negociar las situaciones descritas?
¿Por qué un arreglo financiero a todas luces desventajoso para el Estado es aprobado sin, al parecer, haber pasado por una discusión y negociación intensas?
Resulta ser que la instancia encargada de auxiliar de una manera importante al Ejecutivo del Estado en la autorización de los proyectos de APP, es el Comité Estatal de Proyectos de Asociaciones Público Privadas, el cual está conformado por el titular (o su representante) de siete dependencias o unidades administrativas estatales (Art. 7 de la Ley de Asociaciones Público Privadas para el Estado de Baja California, 2014). Como se puede observar en el artículo citado, no hay ni siquiera un representante de otros sectores (social, privado) que no sea el gubernamental. Este diseño institucional carece, por lo tanto, de contrapeso alguno respecto a la visión y opinión que tiene el gobierno sobre un determinado proyecto de APP y, en consecuencia, se constituye en un factor que, al permitir la aprobación de contratos como el celebrado entre la Comisión Estatal del Agua y la Desaladora Kenton, se convierte en un botín.
En un sentido opuesto a esta situación, la adquisición de compromisos de pago plurianuales requiere la participación efectiva de la sociedad que, en última instancia, será la encargada de cubrir todos los costos implicados en la celebración de un contrato APP como el que hemos estado comentando.
Conclusiones y Propuestas
Los puntos discutidos del contrato CEA-Desaladora Kenton no agotan los asuntos del mismo que debieran analizarse, pero nos parece que respaldan la afirmación de que este contrato APP no es la mejor alternativa para que el Estado se haga de recursos financieros para realizar obras y/o prestar servicios. Es una alternativa usurera que desvía recursos que podrían emplearse en otras muchas áreas en donde tales recursos se necesitan. Sabemos y aceptamos que una empresa tiene fines de lucro legítimos, pero la instancia gubernamental no.
Negocios usureros a la sombra del poder
¿Bajo qué lógica se dio entonces la aprobación a este contrato por parte de dicha instancia gubernamental?
Se podría argumentar que los contratos APP pueden mejorarse en un futuro. Esta es, en efecto, una posibilidad, pero si tomamos en cuenta el comportamiento de las APP no solamente en México sino en el mundo entero, tal posibilidad es remota. El hecho es que estos instrumentos incorporan incentivos que facilitan, en el mediano y largo plazo en el caso de países desarrollados, y en el muy corto plazo en el caso de países institucionalmente frágiles, la aparición y reforzamiento del tráfico de influencias, impunidad, transparencia selectiva, ausencia de rendición de cuentas y, en general, el debilitamiento del Estado de Derecho del país en cuestión,[iv] que en este caso resulta ser México y, más particularmente, el Estado Baja California.
Ante esta situación lo que resulta más sensato es recurrir a la abrogación de la Ley Estatal de las APPs para, regresando al punto de inicio, diseñar una ley para regular las asociaciones público-privadas en la cual el Estado ejerza efectivamente las funciones de garante del bienestar de la sociedad y de su patrimonio.
[i] Existen otros aspectos del contrato que también merecen analizarse detalladamente, pero por cuestiones de espacio y tiempo no es factible hacerlo en esta ocasión.
[ii] Los números de página indicados se refieren a las páginas del contrato CEA-Desaladora Kenton, protocolizado en la Notaría No. 13, el 20 de enero de 2016 (Instrumento 75, 978; Volumen 1,840).
[iii] La contraprestación mensual está afectada no solamente por el costo financiero de la inversión, sino también por costos fijos de operación y de compra de 657,000 m3 de agua, tal y como se estipula en la Tabla a la que hacemos referencia.
[iv] Hall, D. (2014). ¿Por qué las asociaciones público-privadas (APPs) no funcionan? Las numerosas ventajas de la alternativa pública. Greenwich, Reino Unido: Public Services International.
Foto de Portada: Agencia AP. El magnate isrelita Ronald Steven Lauder.
Nota de la Redacción de 4Vientos: Ronald Steven Lauder es propietario de la empresa RWL Water LLC, quien se asoció con la empresa filial mexicana Libra, Ingenieros Civiles y con RJ Ingeniería, para constituir el consorcio Desaladora Kenton, S.A. de C.V, ganador del contrato para construir la planta desalinizadora de San Quintín, en concesión de 30 años. Steven posee una fortuna que la revista Forbes calculó en septiembre de 2015 en 3,500 millones de dólares, ubicándose como el multimillonario 182 más importante del planeta. Es amigo íntimo de los ex presidentes estadounidenses Ronald Reagan y George Bush (padre e hijo), y del mandatario mexicano Enrique Peña Nieto; es a su vez presidente del influyente Congreso Judío Mundial (CJM) y simpatizante del mandatario republicano Donald Trump.
Jesús Francisco Galaz Fontes. Académico en la Facultad de Ciencias Humanas de la Universidad Autónoma de Baja California UABC-Mexicali.