La puerta trasera de la privatización del agua en México
El titular del Ejecutivo Federal está plenamente facultado para emitir Decretos de Veda y Decretos de Reserva de aguas. Por lo tanto, lo ocurrido el pasado 6 de junio no se trata de un acto ilegal pero sí puede considerase como un acto ilegitimo, por las consecuencias del mismo y por la forma y tiempo en que fueron emitidos.
Miguel Ángel Montoya* / 4 Vientos
Se trata de 10 Decretos emitidos el pasado 6 de junio de 2018 en los que se levanta la Veda para la explotación de agua en regiones muy amplias de nuestro país y luego en esas mismas regiones se establece una posterior Reserva por un volumen menor al liberado. Las Vedas que se suprimieron eran Vedas Totales (no se permitía la explotación de agua para ningún uso) y Vedas Parciales (se permitía la explotación solo para algunos usos).
La Conagua en el comunicado de prensa No 353-18 afirma que “Los diez Decretos de Reserva de agua publicados el pasado 6 de junio en el Diario Oficial de la Federación de ninguna forma otorgan beneficios para ningún particular, por el contrario, permitirán preservar el medio ambiente y garantizar el agua para el consumo humano de 18 millones de habitantes que aún no nacen, en una proyección a 50 años”.
La anterior expresión es tan solo una media verdad que a la luz de ese fraseo se convierte en una grave mentira, esencialmente porque el Decreto de Reserva es antecedido por un Decreto de Supresión de Veda en la misma región o cuenca.
Se trata de la instrumentación de dos actos jurídicos muy diferentes y contrapuestos que se dan de manera simultánea en cada una de las Cuencas implicadas en los Decretos, los cuales no dejan duda del acto jurídico al que aluden y –sobretodo- en el orden en que ocurren los mismos: En un primero momento se suprime una veda existente y –toda vez suprimida la veda-; en segundo momento se establece una reserva de agua.
Por estar emitidos en un mismo acto cobra una especial relevancia la sucesión u orden en el que se dan esos actos jurídicos y el porcentaje en términos relativos del agua que corresponde a cada uno. Primero se levanta la veda y allí en la misma cuenca se establecerá una reserva de agua a razón del 35%.
Tratando de ejemplificar en forma sucinta: Bajo la permanencia de una Veda no se podía disponer en forma alguna del agua de un determinado Río. Ahora, con los nuevos Decretos, se podrá disponer del 100% de esa agua: un 75 % de la misma podrá explotarse comercialmente (concesionarse) y el 35% restante quedará sujeto a condiciones de reserva.
Peña Nieto el 6 de junio, en la firma de los cuestionados decretos del agua (Foto: Presidencia de la República)
¿Por qué organizaciones como el World Wildlife Fund (-WWF- Fondo Mundial para la Naturaleza) han expresado su beneplácito con el establecimiento esos Decretos de Reserva? Porque en esas Cuencas se podrán establecer de manera obligatoria directrices y lineamientos de protección y preservación que estaban establecidas tan solo a nivel de NMX (que a diferencia de una NOM no son de cumplimento obligatorio) y que están relacionadas con la calidad, cantidad y régimen de flujo de agua requerido para mantener los componentes, funciones y procesos de los ecosistemas acuáticos.
Lo anterior es plenamente celebrable; sin embargo, en términos reales eso ya venía sucediendo con los decretos de veda, lo único que cambia es que se implementará toda una metodología para calcular la cantidad y calidad de las aguas incorporando el concepto de caudal ecológico; incluso se podrán establecer Programas de manejo y conservación. Pero ese ámbito de aplicación ocurrirá únicamente sobre el 35% de las aguas que anteriormente estaban vedadas. En términos ambientales, es un mal acuerdo ya que a cambio de establecer controles pormenorizados y específicos en el 35 % de una Cuenca -anteriormente protegida al 100% – se permitirá la explotación o concesionameinto del 75% de la misma.
Por lo anterior es importante entender que los conceptos de Veda y de Reserva tienen alcances jurídicos distintos. Legamente no son sinónimos. Por eso es que la Ley de Aguas Nacionales distingue entre uno y otro concepto otorgándole una definición distinta a cada uno de ellos. La reserva permite la explotación de las aguas, aunque en forma limitada, se permite la explotación porque al mismo tiempo se pueden instrumentar acciones de conservación. La Veda impide la explotación o solo la permite para determinados usos. A riesgo de sobre-simplificar, se podría expresar que la Reserva es laxa en tanto que la Veda es estricta
Desde que el Poder Ejecutivo cuenta con la facultad -que se remonta a mediados del siglo pasado- para establecer o suprimir Vedas para la explotación de agua, jamás se habían suprimido tantas “de golpe y porrazo”, es decir, en un número tan significativo de Cuencas y con la enorme cantidad de volumen de agua implicados en la misma.
Sería un error pensar o suponer que, por tratarse de un acto de autoridad emitido desde el Ejecutivo, las consecuencias negativas del mismo pueden ser solventadas con la emisión de un Decreto revocatorio a la llegada de un nuevo gobierno ya que en este mismo instante, o en el espacio de tiempo comprendido entre el 7 de junio y el 30 de noviembre de 2018, podrían estarse otorgando concesiones que no podrán ser revocadas.
Las vedas a la explotación de agua se constituyen en un importante instrumento de control para prevenir la explotación irracional de este vital recurso; sin embargo, la corrupción en el otorgamiento de concesiones por parte de Conagua, ha limitado el alcance benéfico de este instrumento; es así que, desde su establecimiento, muy pocos Acuíferos y Cuencas lograron restablecer su equilibrio de manera tal que se alcanzaran condiciones objetivas para la supresión de veda. Lejos de llegar a condiciones propicias para el levantamiento de veda comenzaron a presentarse síntomas de sobreexplotación y abatimiento de acuíferos debido al ritmo de extracción asociado al sobreconcesionamiento y a una creciente contaminación.
¿Por qué se habla de un 35% de reserva? Porque organismos internacionales como la International Water Resources Association y el World Resources Institute, recomiendan que se reserve como mínimo el 35 por ciento del escurrimiento en las Cuencas. Los Decretos de Reserva emitidos por Enrique Peña Nieto apuntan hacia ese porcentaje; sin embargo, el detalle fino es que en esas mismas Cuencas existía previamente un Decreto de Veda. Si se tratara de regiones o Cuencas donde se permitía irrestrictamente el concesionameinto para la explotación del agua, estaríamos ante un hecho de la mayor relevancia en términos de acciones de preservación y conservación de nuestro recurso vital. Pero estamos ante un acto que significa prácticamente lo contrario.
Foto: Ecosfera
El levantamiento de un Decreto de Veda es una precondición necesaria para que Conagua otorgue nuevas concesiones. Con ese fin es que se levanta una veda, para que los volúmenes liberados puedan ser concesionados. Por lo tanto, es una media verdad -que inmediatamente se convierte en mentira- el afirmar que no se trata de otorgar nuevas concesiones.
La consecuencia inmediata de ese acto jurídico implica que -a partir del 7 de junio de 2018- cualquier particular pueda obtener una o varias concesiones en las Cuencas en donde previamente existía un Decreto de Veda hasta por el 75% del volumen liberado. Por los tanto, es una completa mentira afirmar que “de ninguna forma se otorgan beneficios para ningún particular”.
Existen además dos agravantes técnicos. El primero es que los estudios de disponibilidad que fundamentan la Supresión de Vedas se basan en estudios oficiales que en realidad no están actualizados; es decir, que los mismos fueron elaborados entre 2004 y 2011 y a los cuales solo se les ha cambiado la “carátula” para simular que están actualizados y de ese modo cumplir con el requisito legal que impone la obligación de actualizarlos cada 3 años. El segundo es que la fórmula para calcular y actualizar la disponibilidad establecida en la Norma Oficial Mexicana NOM-011-CONAGUA-2000, tiende a sobreestimar la recarga y por lo tanto a expresar una disponibilidad mayor de agua. Esta NOM ha sido severa y sistemáticamente cuestionada por académicos, geólogos e hidrólogos expertos quienes afirman que en México se otorgan concesiones y se suprimen o establecen Vedas prácticamente a ciegas.
En sentido limitado y estricto, no se trata de una privatización ya que indudablemente se trata de la emisión de un acto jurídico por el que se suprimen Decretos de Veda y al mismo tiempo, y en las mismas Cuencas, se establecen Decretos de Reserva. La privatización en una consecuencia posterior que se configura partir de las características del modelo concesional expresado en la Ley de Aguas Nacionales vigente y que en esencia hacen que:
1.- Los particulares accedan de manera irrestricta e ilimitada al agua que obtienen en concesión ya que en México las concesiones son prácticamente irrevocables (ni siquiera en casos graves se revoca la concesión otorgada. Como ejemplo vale recordar el caso de Grupo México y el derrame tóxico de agua con metales pesados en el Río Sonora).
2.- Las concesiones otorgadas puedan tener una vigencia de hasta 30 años con derecho a prórroga por la misma cantidad de años. Este periodo de vigencia no se corresponde con la disponibilidad de las aguas, las condiciones pueden ser cambiantes de un año a otro, por eso es que la Conagua está obligada a publicar la disponibilidad de las aguas cada tres años.
3.- Las concesiones sean transferibles, esto es que -por ejemplo- un campesino pueda transmitir su título de concesión a una compañía minera a través de la firma de un convenio o contrato entre particulares.
La minería en México registra todos los días un consumo de agua equivalente al de tres millones 229 mil mexicanos (Foto: Sin Embargo).
4.- Las concesiones puedan cambiar el uso por el que originalmente fueron otorgadas, esto es que -por ejemplo- el uso doméstico o el uso agrícola puedan cambiarse para uso industrial al amparo del mismo título.
Como los Decretos no implican reformas al marco jurídico vigente, podría afirmarse que no hay privatización alguna –no al menos una nueva- ya que la privatización –de existir- es inherente al modelo de gestión de las aguas que adoptamos con la expedición de la Ley de Aguas Nacionales vigente desde 1992, y por lo tanto se tata una discusión vieja y ya superada. Pero la discusión está plenamente vigente: el mandato de expedir una Ley General de Aguas (LGA) derivado de la reforma constitucional de 2012, por la que se garantiza el Derecho Humano al acceso, disposición y saneamiento del agua, respondía a la necesidad de transformar a fondo el régimen concesional de las aguas. Así concibió y propuso tal reforma el Partido de la Revolución Democrática (PRD).
En contrasentido -y a partir de la entrada en vigor reforma energética- el gobierno federal antepuso un Proyecto que no solamente dejaba intocado el actual régimen de concesiones, sino que proponía una privatización extrema basada en tres elementos esenciales:
1.- Liberar o disponer de Agua para fracking y permitir esta técnica para la obtención de gas natural.
2.- Inducir u obligar al concesionameinto de los Organismos Operadores de Agua.
3.- Poner la infraestructura de Trasvases y el agua contenida en los mismos, en manos de un reducido y selecto grupo de privados.
Este último aspecto cobra la mayor importancia a la luz de los Decretos del 6 de junio de 2018. Se debe recordar para ello que el Proyecto de la LGA del gobierno federal pretendía impulsar un modelo de trasvases en los que la infraestructura -pero sobretodo- el agua contenida en el trasvase, fuera concesionada a privados para que estos a su vez la revendieran a los distintos usuarios agrícolas, industriales y a los Organismos Operadores de Agua.
Se trataba de privatizar una parte significativa de los ríos del país ya que a la empresa o grupo de empresas que obtuvieran la concesión para la construcción y operación de la infraestructura de trasvases, de manera automática se le otorgaría en concesión el agua implicada en los mismos.
Estas disposiciones tenían una especial dedicatoria a las filiales del Grupo Higa, del Grupo Hermes, del Grupo Carso y de las españolas Acciona, FCC Construcciones y Abengoa.
Ejemplos de trasvases los encontramos en la Presa y acueductos el Zapotillo en Jalisco y Guanajuato, en la Presa y acueducto el Realito en San Luis Potosí y Guanajuato; en el Acueducto Independencia en Sonora y en el malogrado proyecto Monterrey VI en Nuevo León.
Ante la imposibilidad de sacar adelante su Proyecto de Ley General de Aguas, el gobierno federal y los agentes que representan los intereses económicos tras ese Proyecto paulatinamente han introducido esos tres elementos por la “puerta trasera”, esto es, sin necesidad de modificar el marco legal federal a través de:
A.- La emisión de lineamientos en agosto de 2017 para la autorización del fracking (abusando de la facultad reglamentaria de ejecutivo).
B.- Impulsar la modificación de las leyes estatales a efecto de establecer facilidades e incentivos para privatizar el servicio público de suministro.
C.- Propiciar la asfixia financiera de los Organismos Operadores de Agua, al recortar el presupuesto federal hasta en un 72 % desde el ejercicio 2016 a los recursos federales que les correspondían, y al evitar a toda costa el devolverles el pago de Derechos que por ley obliga el artículo 231-A de la Ley Federal de Derechos.
D.- Concesionando el agua de los ríos del país que aún está disponible por haberse encontrado bajo la protección de Decretos de Veda.
Resulta –por decir lo menos- extraño y sospechoso que los recientes Decretos de Supresión de Vedas abarquen a un número tan amplio de Cuencas y que se presenten justo al ocaso del sexenio. Diversos estudios ofíciales de disponibilidad elaborados desde la década pasada, sugerían el levantamiento de algunas Vedas de manera muy puntual para para poder aprovechar algunos Acuíferos y Cuencas.
Cabe preguntarse ¿por qué el gobierno Enrique Peña Nieto no retomó y atendió a esas recomendaciones desde el principio de su sexenio? ¿Por qué Conagua ignoró las solicitudes de levantamiento de Veda en algunas regiones específicas de Chiapas y Oaxaca y hoy de manera repentina y por demás amplia y generosa suprimen las Vedas en 20 estados de la República?
La respuesta se puede encontrar en la Ley general de Aguas que nunca fue.
*Es consultor parlamentario independiente en materia de gestión integral del agua, experto en
técnica legislativa y miembro de la Asociación Nacional de Ingeniería Urbana (ANIU); desde 2006
es asesor del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática en la Cámara de Diputados para temas de agua.