La proporcionalidad contra la pluralidad: El caso Baja California

Sobre la representación proporcional en los Ayuntamientos

Jorge de Jesús Anaya Pérez* / A los Cuatro Vientos

El presente texto plantea cómo mientras más ofertas electorales hay, menor es la manera en que la expresión del voto se ve materializada en representación proporcional –a mayor pluralismo menor proporcionalidad del voto existe- en las elecciones locales.

Se tiende a ejemplificar la tesis de Dieter Nohlen, en la que nos dice que un mayor pluralismo también puede llegar a provocar fragmentación en el sistema de partidos, en el sentido de que mientras más partidos participan en una elección, más se aleja el grado de proporcionalidad entre votos y escaños (Nohlen, Dieter, Sistemas electorales en su contexto, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas-Suprema Corte de Justicia de la Nación-Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, 2008, p. 64.)

Se toma como ejemplo el estado de Baja California en el Proceso Electoral Local Ordinario 2015-2016, especialmente en lo que respecta a la asignación de regidores por el principio de representación proporcional en los Ayuntamientos de sus municipios. Sin embargo, aplica de igual manera a toda entidad federativa con legislaciones análogas y similar cantidad de opciones para el electorado.

Panorama de candidaturas

Históricamente, en Baja California el Proceso Electoral 2015-2016 presenta la mayor cantidad de opciones a aparecer en la boleta electoral desde 1995. De acuerdo con el histórico de resultados electorales que ofrece el Instituto Estatal Electoral, en las elecciones de 1995 y 1998 se tuvo la mayor cantidad de ofertas políticas hasta la fecha con 8; después fue disminuyendo con 6 en 2001, 5 en 2004, 5 en 2007, 5 en 2010 y 3 contendientes en 2013, todos ellos para la integración de los ayuntamientos de la entidad (Dicho Instituto ofrece un histórico de resultados electorales en elecciones locales que incluye las elecciones de 1995, 1998, 2001, 2004, 2007, 2010 y 2013, disponible en http://www.ieebc.mx/resultados.html. [Consulta: 17 de mayo de 2016]).

Se nos presentan en esta ocasión un total de 53 planillas para integrar los Ayuntamientos divididas en 9 candidaturas para Mexicali, 11 en Tijuana, 10 en Ensenada, 11 en Tecate y 12 en Playas de Rosarito.

Las planillas descritas están ofertadas por nueve partidos políticos con registro nacional –PAN, PRI, PRD, PVEM, PT, MC, PANAL, MORENA y PES- y 4 más con registro local –PBC, PPC, PM y PH- que nos dan un total de 13 contendientes por medio de institutos políticos, sumándose a la contienda por primera ocasión candidatos independientes.

ELECCIONES 2016

Cabe destacar que las ofertas políticas que contienden son variables en cantidad por cada municipio debido a dos factores: 1. Algunas solicitudes de registro de candidaturas de partidos no fueron procedentes de acuerdo al Instituto Electoral de la entidad; y 2. Los candidatos independientes que obtuvieron su registro son variables en cada municipio.

Podemos observar entre 9 y 12 candidatos a Presidente Municipal con sus respectivas planillas por municipio, lo cual, sin lugar a dudas, es una muestra de pluralismo, lo cual no implica solo la apertura del sistema a mayores actores políticos, sino la posibilidad de verse reflejada la participación de las minorías en la toma de decisiones, lo cual en el actual proceso se actualizara sin lugar a dudas.

Representación proporcional

La proporcionalidad atiende a la representación democrática y se define como el “nivel de coincidencia entre el porcentaje de votos y el porcentaje de escaños que obtienen las organizaciones participantes en una elección para cuerpos colegiados” (E. Molina, José, “Proporcionalidad”, Diccionario Electoral, 3a. ed., México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas-TEPJF-IFE-IIDH, 2003, t. II, p. 1039).

Así, el sistema de asignación de escaños por medio de representación proporcional “pretende que el mayor número de voluntades presentes en el cuerpo social sean representadas en los órganos de decisión colectiva, ya que la finalidad no es la de establecer un(os) perdedor(es), sino establecer el porcentaje de consensos que recibe cada postura política para que ésta esté representada en la medida de las preferencias que ha obtenido” (Córdova Vianello, Lorenzo, Derecho y poder: Kelsen y Schmitt frente a frente, México, Fondo de Cultura Económica-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2009, p. 148).

El sistema de representación proporcional en la entidad federativa se encuentra plasmado en la Constitución local y en la Ley Electoral del Estado, al disponerse en el artículo 79 del primero de los ordenamientos sobre la integración de los ayuntamientos lo siguiente:

“ARTÍCULO 79.- Los Ayuntamientos se integrarán por un Presidente Municipal, un Síndico Procurador y por regidores de mayoría relativa y de representación proporcional…”

En el mismo dispositivo constitucional se establece la forma en que serán electos y/o asignados los miembros de los Ayuntamientos, previendo en su fracción primera que a los municipios con población menor a 250, 000 habitantes le corresponderán 5 regidores electos por el principio de mayoría relativa y hasta 5 por representación proporcional –supuesto en el que encajan Playas de Rosarito con 96, 734 y Tecate con 102, 406 habitantes-, con población entre los 250, 000 y los 500, 000 habitantes le corresponderán 7 electos por el principio de mayoría relativa y hasta 6 por representación proporcional –Ensenada con 486, 639- y con población mayor a los 500, 000 habitantes le corresponderán 8 por mayoría relativa y hasta 7 por representación proporcional –Mexicali con 988, 467 y Tijuana con 1’ 641, 570 habitantes- (Todos los números de habitantes por Municipio obtenidos de INEGI al 2015. Disponible en http://cuentame.inegi.org.mx/monografias/informacion/bc/poblacion/. [Consulta: 12 de mayo de 2016]).

ELECCIONES BC 2016

De acuerdo con lo anterior, de la planilla ganadora se integran al ayuntamiento la totalidad de los regidores, ya sean 5, 7 u 8, dependiendo del municipio, lo cual atiende al principio de mayoría relativa. Ahora bien, para integrar munícipes por el principio de representación proporcional se atiende a dos criterios establecidos en el mismo artículo de la Constitución local, teniendo derecho a dicha asignación, de acuerdo a lo previsto en la fracción II, los partidos políticos o coaliciones que: 1. Hayan obtenido registro de planilla completa de candidatos a munícipes; 2. Obtengan al menos el 3% de la votación emitida en la elección de munícipes respectiva; y 3. No obtengan la constancia de mayoría respectiva.

El primero de los criterios, según la fracción III del multireferido artículo constitucional – artículo 32 de la Ley Electoral del Estado-, nos dice que, posterior a la determinación por el Consejo General del Instituto Electoral de quienes cumplen con los requisitos mencionados al final del párrafo anterior, en primer término se asignará un regidor a cada partido político –o contendiente- con derecho.

En caso de que el número de partidos políticos sea mayor que el de regidurías por asignar, como muy probablemente será el caso de los Municipios del Estado, éstas se otorgarán a los que tengan mayor porcentaje en orden descendente hasta agotarlas.

Si después de esto quedan regidurías por asignar, se procede a un segundo criterio, el cual las asigna realmente en función de la proporcionalidad de la votación obtenida por candidatura. La fórmula prevista en el mismo precepto es la siguiente:

  1. Se suma la votación obtenida por todas las candidaturas con derecho a asignación de regidurías, lo que hace el total.
  2. Debe obtenerse un nuevo porcentaje por partido sacando el cociente natural, el cual se obtiene de multiplicar la votación de cada candidatura, multiplicar dicha cantidad por cien y dividirla entre el total de la suma de votación de los participantes.
  3. Se obtiene la expectativa de integración del municipio de cada candidatura con el cociente natural que se obtiene multiplicando el porcentaje obtenido en el numeral anterior por el número de regidurías de representación proporcional que correspondan al municipio, dividiendo esto entre cien.
  4. Se le restará de la expectativa de integración al Ayuntamiento a cada candidatura, la asignación efectuada de acuerdo al primero de los criterios expuestos.

PARTIDOS POLITICOS ENTRELAZADOS

De acuerdo con lo anterior, el dispositivo constitucional prosigue explicando cómo se realizara la asignación, de acuerdo a las siguientes reglas:

“d) Se asignará a cada partido político o coalición alternadamente, tantas Regidurías como números enteros se hayan obtenido de la operación realizada en el numeral 4 del inciso anterior;

  1. e) En caso de que aún hubieren más regidurías por repartir, se asignarán a los partidos políticos o coaliciones que conserven los restos mayores, después de deducir las asignaciones efectuadas en el inciso anterior, y
  2. f) La asignación de las regidurías de representación proporcional que correspondan a cada partido político o coalición, la hará el Instituto Estatal Electoral de la lista de candidatos a Regidores que haya registrado cada partido político o coalición, en el orden que los mismos fueron registrados.”

Como se puede observar del complejo proceso de asignación de regidurías por el principio de representación proporcional, el segundo criterio de los expuestos es el que en realidad atiende a la proporcionalidad del voto, es decir, es aquel que asigna espacios en el Ayuntamiento de acuerdo al número de votos obtenido por cada planilla contendiente. Apartándose de lo anterior, el primero de los criterios expuestos da voz y voto a las minorías, asignando un lugar en el Ayuntamiento a cada uno de los que tengan derecho de acuerdo a lo expuesto.

Representación proporcional para candidatos independientes

Es preciso aclarar que todo lo establecido se refiere solo a partidos y coaliciones, pues, respecto a las planillas de independientes, tanto el párrafo cuarto del apartado D del artículo 5to de la constitución local, como el segundo párrafo del artículo 4to de la Ley que Reglamenta las Candidaturas Independientes en el Estado, establecen que los candidatos independientes “…en ningún caso, serán asignados a ocupar los cargos de diputados o munícipes por el principio de representación proporcional”.

En contraposición con lo anterior, a lo largo del presente texto nos hemos referido por lo general a candidatura, pues el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, por medio de su Sala Superior, en sesión pública celebrada el 27 de abril de 2016, aprobó por unanimidad de votos la jurisprudencia 4/2016 (De rubro “CANDIDATURAS INDEPENDIENTES. LAS RELACIONADAS CON LA INTEGRACIÓN DE AYUNTAMIENTOS, TIENEN DERECHO A QUE SE LES ASIGNEN REGIDURÍAS POR EL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL”, disponible en http://www.te.gob.mx/iuse/tesisjur.aspx?idTesis=4/2016. [Consulta: 12 de mayo de 2016]), la cual declaró formalmente obligatoria.

Dicha jurisprudencia establece que a fin de cumplir con el principio de igualdad en el acceso a cargos públicos, en razón de que las planillas de partidos políticos y las conformadas por independientes deben reunir los mismos requisitos, participan en igualdad de condiciones, también las planillas conformadas por candidatos independientes tienen derecho a participar en la asignación correspondiente a regidurías por el principio de representación proporcional.

VOTO SECRETO URNA

Con lo anterior, de no dársele tal derecho a los mismos al realizarse la determinación respectiva por el Instituto Electoral, los independientes podrían salvaguardar dicho derecho por medio de los recursos legales que la ley prevé. Es por esa razón que se ha considerado a lo largo del presente que no solo es derecho de los partidos políticos o coaliciones la asignación de regidurías.

La voz de las minorías vs. la proporcionalidad del voto

De acuerdo con la cantidad de partidos políticos en la disputa electoral, aumenta sin duda alguna la posibilidad de que alguno o algunos de ellos pierdan su registro como partidos políticos. De igual manera, específicamente en las elecciones para la integración de ayuntamientos, existe gran probabilidad de que algunas de las candidaturas no consigan el 3% requerido para participar en la asignación de representación proporcional. Ambas cosas por razón de que el voto se ve diversificado entre una gran cantidad de partidos políticos y candidatos independientes.

Sin perjuicio de lo anterior, de acuerdo a la competitividad de las opciones políticas y a la novedad de candidaturas independientes, las cuales podrían ayudar a aumentar la participación electoral, se prevé un escenario donde la mayoría de los contendientes obtengan por lo menos ese 3% de la votación emitida necesario para participar de la asignación por representación proporcional, tanto partidos como independientes.

De esta manera, al existir entre 9 y 12 opciones a elegir en los municipios para integrar los ayuntamientos, existe una probabilidad muy grande de que el número de candidaturas que tengan derecho a la referida asignación de regidurías sea mayor a las regidurías a repartir por representación proporcional, en consecuencia, solamente se aplicaría el primero de los criterios explicados, por medio del cual se asigna un regidor a cada planilla con derecho, dejando fuera de la repartición a las que tengan el menor porcentaje, al ser asignadas descendentemente.

En esta situación se atiende solamente a dar representación con voz y voto a las minorías en el cabildo, lo cual no obedece a la proporcionalidad del voto. Así, no tiene relevancia para obtener más espacios en el ayuntamiento quién obtenga el segundo o el tercer lugar en la votación, ya que solamente se obtendría por todas las opciones que no tengan mayoría relativa una sola regiduría hasta terminar de asignarlas, sin proceder a ulterior asignación en proporción al voto.

Puede plantearse un escenario similar en la elección de los miembros del Congreso del Estado, el cual se conforma por diecisiete diputados por mayoría relativa y ocho por el principio de representación proporcional, siguiendo la misma lógica expuesta a lo largo del presente texto y con una similar cantidad de opciones, con excepción de los candidatos independientes, quienes solo participan en la integración del Congreso por el principio de mayoría relativa.

En estos términos, mientras mayores opciones electorales se tienen en función de un mayor pluralismo, los espacios de las minorías se encuentran contrapuestos a la obediencia estricta de la votación emitida por el electorado de manera proporcional, rompiendo a su vez con la regla de mayoría. Esta situación previsiblemente sucederá en la elección de integración de los ayuntamientos y del Congreso de Baja California, así como en las entidades con legislación análoga y similar cantidad de candidatos en los diferentes procesos electorales del país.

Es preciso aclarar que las minorías a las que nos referimos son de opciones políticas, no estrictamente de sectores de la sociedad, dejando de lado un análisis de lo que cada una de ellas pretende representar. Aun así no se pretende realizar una crítica a su derecho de voz y voto en la participación de los temas de interés social, pues es indispensable garantizar su inclusión; lo que se busca es posicionarlo en la balanza en contraposición con la verdadera intención del voto expresado en las urnas de manera proporcional.

JORGE DE JESUS ANAYA PEREZ* Jorge de Jesus Anaya Pérez. Licenciado en Derecho por la Universidad Autónoma de Baja California. Pasantía en la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en el periodo otoño 2015. Premio CENEVAL al desempeño de excelencia. Prácticas profesionales y estadía laboral en el Instituto Federal Electoral. Auxiliar en despachos jurídicos. Interesado en derechos humanos, elecciones y constitucionalismo. Colaborador de A los Cuatro Vientos