Para acabar con el hambre se requieren cambios estructurales en las políticas públicas

El Barzón

El gobierno ha anunciado que el día 21 de enero dará a conocer su propuesta para reducir el hambre y la pobreza en el país.

Si bien un objetivo de ese tipo es loable, es necesario advertir que para poder concretarlo se requiere darle una visión y un contenido mucho más ambicioso que asimile y las experiencias de programas que pusieron en marcha anteriores administraciones nuestro país, así como las experiencias de otras economías, como la brasileña.

  • Es importante recordar que México ya ha desarrollado experiencias de políticas públicas orientadas a combatir el hambre y la pobreza. Esas experiencias han contribuido a generar un marco legal con ese propósito:
  • Nueve tratados internacionales en relación con derechos humanos, que obligan jurídicamente a México a hacer efectivo el derecho a una alimentación adecuada.
  • Reformas a la Constitución (13 de octubre de 2011) por las que se incluyó el derecho a la alimentación en los artículos 4 y 27 de la Constitución.
  • El artículo 1 de la Constitución dispone que todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en los tratados internacionales en los que México sea parte.
  • Anteriormente, en la Constitución ya se mencionaba el derecho de los niños a la satisfacción de sus necesidades de alimentación (art. 4) y la obligación de los estados de apoyar la nutrición de los indígenas mediante programas de alimentación (art. 2 B) III y VIII).
  • Además, los artículos 2, párrafo 1, y 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, establecen que México debe dedicar el máximo de los recursos disponibles a lograr progresivamente la efectividad del derecho a la alimentación.

Incluso, como lo reconoce el Relator de las Naciones Unidas sobre el derecho a la alimentación, México es un país pionero en programas condicionales de transferencia de
efectivo.

Así, en 1997 se operó el Progresa, que en 2002 se convirtió en Oportunidades, que hoy beneficia a alrededor de seis millones de familias por todo el país, con particular énfasis en los estados con mayores rezagos, Chiapas, Oaxaca y Guerrero.

Oportunidades es un programa ayuda a las familias pobres de las comunidades rurales y urbanas a mejorar la educación, la salud y la nutrición de sus hijos mediante transferencias de efectivo (entregadas por lo general a las mujeres y las madres), becas, servicios básicos de atención de la salud y suplementos alimenticios. Si bien los beneficios están condicionados, no existe un criterio que permita aprovechar productivamente a esa condicionalidad.

A su vez, el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia con su Estrategia Integral de Asistencia Social Alimentaria, mediante desayunos escolares y ayuda alimentaria a los grupos vulnerables benefició a más de seis millones de niños en edad escolar, a casi 400,000 niños menores de 5 años; cerca de 800,000 familias en situación de pobreza extrema o de emergencia a causa de un desastre, también beneficia a casi un millón de personas en condiciones de vulnerabilidad.

DICONSA TIENDATambién se cuenta con dos empresas que llevan a cabo el abastecimiento de alimentos a diferentes tipos de población. Por ejemplo, el Programa de Abasto Rural de Diconsa (imagen a la izquierda) cuenta con  25,468 tiendas en todo el país, que en teoría deben volver accesibles alimentos en comunidades con menos de 2,500 habitantes.

A su vez, Leche Industrializada Conasupo, Liconsa beneficia a seis millones de personas, de los cuales 3.5 son niños menores de 12 años, propiciando una mejora en tallas de los beneficiados.

De acuerdo con el Relator de las Naciones Unidas, estos programas que demuestran la determinación de México de velar por la accesibilidad económica para la población y según las estimaciones del Gobierno, sin estos programas sociales habría 2.6 millones de pobres más, es decir, el 13.5% de la población.

No obstante, a pesar de los recursos invertidos y de los avances logrados por esos programas en torno de los objetivos que se propusieron, los resultados en materia de pobreza y de combate al hambre son muy limitados. Por ejemplo, el presupuesto de la Secretaría de Desarrollo Social, que administra una gama de programas destinados a atender las diferentes carencias sociales, creció de 30,000 millones de pesos en 2006, a 95,000 millones en 2013. El problema está en que no van al origen de los problemas.

Así, en las evaluaciones que ha hecho el Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social (CONEVAL) y en el informe que presentó el Informe del Relator Especial sobre el derecho a la alimentación, Olivier De Schutter, se encuentran las siguientes observaciones:

  • No existe una concepción institucional de lo que significa desarrollo social.¿Reducir pobreza por ingresos? ¿Reducir la pobreza multidimensional? ¿Atender a la población en pobreza? ¿Reducir la desigualdad? ¿Acceso efectivo a los derechos sociales o mejorar capacidades básicas?
  • Las políticas y programas de desarrollo social no están directamente asociadas a derechos
  • Tampoco se tiene claro si los programas deben ser focalizados o universales
  • En el caso de la pobreza, se han confundido causas con efectos. Lo más fácil ha sido atenuar los efectos.
  • Una sola Secretaría (a nivel federal y estatal) es la responsable de reducir la pobreza, no hay coordinación con las otras secretarías ni con las entidades.
  • Se han perdido elementos de evaluación rigurosa en entidades federativas y municipios –censos de talla y peso en niños-.
  • En 2006 uno de cada tres niños indígenas menores de 5 años (33.2%) sufría malnutrición crónica, frente a uno de cada diez niños no indígenas (10.6%). Las estadísticas nacionales también muestran que las mujeres y las personas de edad son particularmente vulnerables a las privaciones en el acceso a una alimentación adecuada.
  • Existen incoherencias entre las diversas políticas sectoriales. Los Programas de Sagarpa benefician desproporcionadamente a los productores más ricos de la zona más rica del país.
    La liberalización paulatina del comercio agrícola impactó a los productores más vulnerables debido al dumping en los mercados locales de productos de los Estados Unidos
  • A pesar del hambre, México vive una emergencia respecto del sobrepeso y la obesidad debido a la ausencia de políticas orientadas a la mejora de la dieta.
  • Más del 95% del gasto de los programas sociales incluidos en el PEC está destinado a los pobres, mientras que esa cifra es de menos del 8% en el caso del gasto de los programas agrícolas
  • Hay una gran dispersión de programas sociales al interior del gobierno federal y entre entidades federativas. 273 programas y acciones federales, 2,391 programas y acciones sociales estatales
  • No existen instrumentos eficaces dirigidos a la población vulnerable en áreas urbanas y que, además, puedan activarse frente a crisis coyunturales.
  • En el ámbito educativo hay desigualdad en la calidad (aprendizaje) y en el acceso, así como bajo desarrollo de la investigación básica y aplicada.
  • Insuficiente e inequitativa distribución de infraestructura, equipo y personal entre las entidades federativas.
  • No hay claridad sobre el uso de los recursos provenientes del Seguro Popular que se transfieren a cada entidad federativa.
  • Calidad e insumos insuficientes en las clínicas de zonas marginadas.
  • México está lejos de cumplir la Meta del Milenio en Mortalidad Materna en 2015.

Pero, sobre todo, los diferentes programas no sustituyen al factor determinante en el ingreso de las familias determinado por los niveles salariales y la generación de empleo, en un país  en el que, a pesar del petróleo, de las remesas y de la migración que reduce el crecimiento poblacional, el PIB per cápita creció a una tasa promedio anual de apenas 1.9% entre 1994 y el 2000; de 1.05% entre 2000 y 2006 y de 1.1% en el de 2006 al 2012.

En una economía que sólo genera empleos en el sector servicios y en el que, según las cifras del IMSS, en el los últimos doce años el número de trabajadores asegurados creció en sólo 3.4 millones, un período en el que la población en edad de trabajar, entre 12 y 70 años, aumentó en 15.6 millones de personas, lo que refleja el incapacidad de la política económica para generar empleos formales.

En particular, en un país que tiene la posibilidad de desarrollar una planta manufacturera, determinante en el empleo formal de ingresos medio, los asegurados del sector manufacturero se redujeron en 276,388 plazas. En cambio, creció el empleo poco calificado en servicios, muchos de ellos en seguridad y mantenimiento. ,

SALARIO INFAMEAdicionalmente, el poder adquisitivo del ingreso de los trabajadores se ha reducido por efecto del comportamiento de los precios de los alimentos. Entre noviembre de 2006 y noviembre de 2012 el Índice Nacional de Precios al Consumidor tuvo un crecimiento de 28.9%, pero el índice de precios de los alimentos creció 46.8%, muy superior al crecimiento acumulado del salario mínimo en ese período, que fue de 33.7%, o del crecimiento del salario de cotización al IMSS, que aumentó sólo 35.7%.

Considerando lo anterior, se debe reconocer que para lograr resultados de fondo se requiere atacar las causas y no limitarse a atender los efectos. No atender las causas estructurales y tratar de resolver sólo las consecuencias significa desperdiciar recursos, engañar a la sociedad y perpetuar el problema. Se debe tener claro que, fundamentalmente, la pobreza es consecuencia de un conjunto de factores generados por una dinámica económica que propicia la concentración de la riqueza, bajos salarios y altas tasas de desempleo.

Además de diseñar políticas que ataquen las causas del hambre y la pobreza, éstas deben ser capaces de armonizar las soluciones de corto y de largo plazo. Deben tener respuesta a las condiciones de emergencia por rezagos acumulados o por coyunturas, como podrían ser los fenómenos naturales; estas soluciones deben ser temporales, eficientes y acotadas a los avances en las políticas estructurales que son determinantes en los resultados en el mediano y largo plazo. Incluso, dependiendo del entorno y las condiciones de la situación específica, podrá usar esquemas condicionales o no, para lograr los mejores resultados.

En estas propuestas deben considerarse factores que cada vez cobran más relevancia en el comportamiento del mercado de alimentos: el aumento de la demanda mundial, el uso de los granos para producir energía, la incertidumbre generada por el cambio climático y el agotamiento por sobreexplotación de los recursos acuíferos y el suelo y, finalmente, la especulación, incentivadas por el capital financiero y los monopolios del sector, que tienen una gran responsabilidad en la situación en la que se encuentra el campo y el poder adquisitivo de la población.

Para lograr la solución de fondo, las políticas estructurales deberán diseñarse para inducir una  redistribución progresiva de la renta, un aumento en la capacidad de producción, de la productividad y del volumen de la oferta nacional de bienes básicos, así como una mayor generación de empleos de calidad.

Estos requisitos condicionan las propuestas que se deben de incluir en un programa destinado a combatir el hambre y la pobreza en el país.

Considerando la magnitud del problema y la fuerza que debe tener la decisión de resolverlo a fondo, impulsar un programa de este tipo necesita establecer como objetivo prioritario en la agenda nacional la decisión de abatir el hambre y la pobreza.

Para alinear los instrumentos de política pública atrás de ese objetivo, se considera pertinente:

Construir la Ley reglamentaria del párrafo tercero del Artículo 4° Constitucional, que a la letra dice:

Artículo 4º
«(…) Toda persona tiene derecho a la alimentación nutritiva, suficiente y de calidad. El Estado lo garantizará».

Así como darle plena vigencia a la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, que es reglamentaria de la Fracción XX del Artículo 27 constitucional:

Artículo 27 constitucional:

«XX. El Estado promoverá las condiciones para el desarrollo rural integral, con el propósito de generar empleo y garantizar a la población campesina el bienestar y su participación e incorporación en el desarrollo nacional, y fomentará la actividad agropecuaria y forestal para el óptimo uso de la tierra, con obras de infraestructura, insumos, créditos, servicios de capacitación y asistencia técnica. Asimismo expedirá la legislación reglamentaria para planear y organizar la producción agropecuaria, su industrialización y comercialización, considerándolas de interés público».

El desarrollo rural integral y sustentable a que se refiere el párrafo anterior, también tendrá entre sus fines que el Estado garantice el abasto suficiente y oportuno de los alimentos básicos que la ley establezca.

Todo esto, en concordancia con la Ley General de Desarrollo Social. Esto podría dar los elementos para lograr una coordinación de todas las dependencias, gobiernos estatales y municipales, para destinar recursos y esfuerzos al objetivo prioritario del país.

Una estrategia nacional de coordinación de las actividades de diversos ministerios y de adaptación de las políticas sectoriales a la realización del derecho a la alimentación debería servir para evitar esas incoherencias.

A partir de esa determinación, se podrán derivar una serie de acciones que contribuyan a recuperar la capacidad de crecimiento, generar empleo y de redistribución progresiva de la riqueza en el país. Entre esas medidas se pueden mencionar:

1. Orientar las políticas de apoyo al sector agropecuario, reduciendo los beneficios a los agricultores ricos, para promover la producción de las pequeñas y medianas unidades productivas, con un uso eficiente de los recursos, en particular el agua y la energía. En ese sentido, hay que considerar la necesidad de fortalecer programas como el PESA, que ha demostrado capacidad de cambiar las condiciones de producción en zonas con alto rezago a agricultores con menos de 5 ha.

MERCADO PÚBLICO2. Asegurar el suministro de insumos de acuerdo con las necesidades de la nueva estrategia basada en la sustentabilidad, mediante la promoción de la investigación, la producción de semillas mejoradas y fertilizantes. En este mismo propósito, es necesario mejorar y diversificar la propiedad de la infraestructura de almacenamiento, para impedir que los intermediarios puedan retener la mayor parte del ingreso agropecuario, a costa de los productores.

3. Utilizar el efecto multiplicador de la demanda generada por los programas sociales, como por ejemplo, la el DIF, Liconsa y Diconsa, para asegurar las ventas y el ingreso de los pequeños y medianos productores agropecuarios. Así, en lugar de buscar bajar los precios mediante importaciones, se asegura un ingreso que permita mejorar las condiciones de vida de esos productores y sus familias. Como señala el informe del relator, de esta forma el Estado garantiza el cumplimiento de un objetivo de corto plazo –mantener los programas alimenticios para la población- y los de carácter estructural –mejorar el ingreso de los productores y crear las condiciones para capitalizar al campo-. Sólo en la medida en que se fortalece la capacidad de producción nacional, se podrá garantizar el mantenimiento, en el largo plazo, de los logros del programa contra la pobreza y el hambre.

4. Es necesario perfeccionar los esquemas de fiscalización de los recursos destinados a estos programas para evitar distorsiones y desviaciones indebidas, considerando la coordinación que debe haber entre las secretarías del gobierno federal y los estados y municipios.

5. Para asegurar esta fiscalización y el logro de los objetivos propuestos es importante la participación social no corporativa, sino en un ambiente de democracia, rendición de cuentas y no impunidad.

6. Aprovechar las instituciones de fomento, la banca de desarrollo y el Instituto Nacional de la Economía Social, entre otros, para fortalecer la creación de empleos productivos en las zonas urbanas, a donde han llegado muchos de los desplazados del campo, a vivir en condiciones de marginación.

7. El Estado de manera democrática, no corporativa, deberá coordinar los esfuerzos de los diferentes sectores, campesinos, trabajadores y empresarios, y la eficiencia de su propia participación, para alcanzar los objetivos propuestos.

8. Es necesario advertir que la autoridad gubernamental no debe sucumbir a los intereses de los grandes monopolios, que han sido responsable de promover un uso intensivo de los recursos naturales, que fomentan el consumo de productos no nutritivos y con su poder de negociación, han propiciado momentos especulativos, cada vez más frecuentes, que les han producido importantes ganancias, en perjuicio del poder adquisitivo de los consumidores.

9. En coordinación con el objetivo estratégico, las propuestas deben considerar la necesidad de mejorar los programas de las Secretarías de Educación, de Salud, y Medio Ambiente y Comunicaciones y Transportes, para adecuarlas a la necesidad de promover la convergencia de objetivos, dando lugar a un círculo virtuoso de crecimiento, generación de empleos, mayor eficiencia económica, y mejores niveles de bienestar para la mayoría de la población.